消极执行视域下民事执行检察法律问题研究
一、什么是消极执行
消极执行是指在案件的执行过程中执行人员不积极进取、被动甚至回避性的执行行为，消极执行是近年来造成法院“执行难”的一个重要因素，也是涉法涉诉信访中反应较多的问题，因消极执行行为使得执行申请人的合法权益得不到及时、有效地保护和救济，不仅让法院的生效文书成为一纸空文，法律规则的作用无法体现，更让人民群众对法院、各司法机关、各行政单位都失去了应有的信任感，破坏法治政府形象，更让司法腐败有了滋生的空间，冲击法治的规则与尊严，损害司法权威。
消极执行主要表现形式有：
（一）无正当理由超期或者延期执行。如不严格按照法律规定的时限送达相关法律文书、审查当事人及案外人的执行异议、不及时变更被执行主体等，致使执行案件久执不决或者错过执行时机；
（二）应当积极采取执行措施不积极采取执行措施或者采取的执行措施不到位。如不按照法律规定积极采取查封、扣押、冻结等执行措施、敷衍对待委托执行案件，致使应被执行的财产或标的物被转移或灭失；
（三）其他拖延、推诿、懈怠等执行行为。如不按法律规定随意裁定中止或终结执行案件、具备执行条件的案件因各种“关系”的关照而不予执行、不按规定上报超期执行案件等。
二、民事执行检察的现状
民事执行检察的实质是人民检察院对人民法院民事执行过程进行法律监督，主要表现为对人民法院违法执行行为、不当执行为以及消极执行行为进行法律监督，一定程度上规范了人民法院的执行权，保证了案件当事人及案外人的权利得已实现。
2012年，《中华人民共和国民事诉讼法》第235条规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，2013年，《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事执行监督作了细化规定，2016年，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》规定了民事执行检察监督的具体内容。
从法律上来说，民事执行检察从2012年开始就获得了监督的法律依据，但是从监督实际来说，民事执行检察也存在许多问题：
（一）民事执行检察的法律规定不健全。现有法律条文赋予了民事执行检察的正当性，一定程度上也规范了民事执行检察的程序、方式和范围，但是这些法律规定还是过于原则性，无法应对执行检察面临的复杂、多样化问题，法律规定的实际操作大打折扣，进而也影响民事执行检察的质量与效率。
（二）监督方式上的刚性不足。2013年《人民检察院民事诉讼监督规则》规定了检察建议的监督方式，向法院发出检察建议也是目前民事执行检察采取的主要监督方式，2016年两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》也规定了法院对于检察建议要限期回复的制度，但是实践中对于法院没有及时回复或者法院回复后不能如实落实到位的情况，检察机关没有行之有效的后续监督方式。
（三）基层民事执行检察的检察队伍比较薄弱。一是在检察队伍体系中，检察人员由下而上呈现一个倒三角分布局面，越是基层，检察人员越少，但对法院来说，越是基层案件越多，相应的申请民事执行检察的案件也就越多，造成纵向的案多人少；二是在检察职能划分中，民事执行检察还只是除公益诉讼外，传统民事行政检察工作中的一小部分，检察人员除了民事执行检察工作外还要做更多的其他民事行政检察工作，造成横向的业务多人员少；三是民事案件涉及法律知识面广，对专业要求非常高，对于从事民事检察工作的检察人员，特别是年轻的检察人员来说，还需要从专业到实践上都保证工作的质量。
（四）法检两家的“工作利益”冲突长期存在。民事执行检察监督权的行使势必直接指向法院民事执行工作的不当与不足，合理监督是期望有效制止违法行为，需要法院进行改正，不合理监督又会加重法院负担，引发法检矛盾，而是否是合理监督，法检两家也不能随时达成一致意见，因为法检两家工作职能不同，这样的“工作利益”冲突肯定会长期存在，进而影响民事执行检察工作的开展。
三、民事执行检察如何监督消极执行问题
（一）完善相关法律规定，进一步细化民事执行检察监督的范围、程序和方式。
1、在监督范围上，明确将法院的消极执行行为列为被检察监督的对象。
消极执行行为主要是法院主观上的不作为，但在实践中确是普遍存在的问题，具体的表现方式也多种多样，建议在法律规定中可采取条目式列举加兜底条款的方式，将常见的消极执行行为概括出来，明确消极执行的监督范围。
2、在监督程序上，明确民事执行检察的启动和审查原则。
民事执行检察监督的启动可以明确当事人申请为主，检察机关依职权启动为辅的原则。
按照民事案件当事人意思自治的原则，启动民事执行案件的监督也应当以当事人申请为主要原则，只有当民事执行案件损害国家、社会公共利益的情况下，检察机关才能依职权启动监督。
民事执行检察案件的审查可以明确书面审查为主，其他审查方式为辅的原则。民事执行检察要求当事人在用尽法院救济程序后才能向检察机关申请监督，检察机关审查此类案件时就当着重审查当事人提交的各种书面证明材料，必要时可采取公开听证、实地调查取证等其他审查方式。
3、在监督方式上，明确检察建议和纠正违法通知书两种监督方式。
检察建议和纠正违法通知书是检察机关常用的监督方式，笔者认为在民事执行检察的监督方式上，可以采用检察建议为主，纠正违法通知书为辅的监督方式，在检察建议没有得到落实的情况下，再发出纠正违法通知书作为后续跟进的监督手段。
（二）明确检察建议的效力
1、现有法律规定已经明确检察建议的限期回复制度。
2、在检察建议没有得到及时回复和检察建议不被采纳的情况下，明确法检两家的沟通联系制度，确保检察建议的回复和采纳。
3、在检察建议没有得到落实，通过法检两家的沟通联系仍然不能得到落实的情况下，采用纠正违法通知书作为后续监督方式。
4、将检察建议的数量、采纳率、落实率纳入检察官、法官的绩效考核中。
（三）合理配备民事执行检察人员，提升民事执行检察人员的专业素质。
考虑民事执行检察，特别是基层民事执行检察纵向案多人少、横向业务多人员少的情况，应当合理增加，特别是合理增加基层民事执行检察人员的数量，同时，在配备民事执行检察人员时，还要考虑该类人员的专业化能力，一是在选拔时作专业的侧重，二是在任职时作专业的培训。
（四）正确认识建立法检两家沟通协调机制的作用
2016年两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第二十条已经规定了法检应当建议沟通协调机制，但是实践中要将沟通协调机制的作用最大限度的发挥出来还有赖于法检双方都建议正确的认识。首先，要认识到检察权和行使并不是干涉法院的审判独立，同样，民事执行检察监督也不是干涉法院行使其执行权，民事执行检察权实际应是民事执行权的救济和补充，二者共同保证民事执行活动的合法有序开展，实现当事人、国家和社会的合法利益。其次，要认识沟通协调机制的作用是相互的，一是促使检察机关将民事执行检察的目的更清楚的表达给法院，实现检察监督的效果，二是促使法院对其认为不合理的民事执行检察监督提出更直观、更具有针对性的反馈意见，在沟通中实现民事执行问题的合理解决。
(作者;来凤县人民检察院 邓岚)
